中國環(huán)境報記者劉曉星

　　2014年12月19日，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡稱《辦法》），于2015年1月1日起實施。《辦法》要求各級環(huán)保部門嚴格按照程序?qū)嵤┫拗粕a(chǎn)、停產(chǎn)整治，嚴懲超標、超總量排污行為。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負責人。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

　　答：一是制定《辦法》是環(huán)保部門依法行政的需要。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本”，嚴格的法律制度是各級政府和部門實施各項生態(tài)環(huán)境保護措施的基本前提和工作框架。新《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定了環(huán)境保護主管部門對超標超總量排污的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，這是新《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門通過直接限制甚至停止違法排污者生產(chǎn)行為、督促其有效完成污染整治任務(wù)的強力執(zhí)法手段。如何指導各級環(huán)保部門在依法行政的前提下運用好這一手段，急需出臺相關(guān)配套制度來明確各方的權(quán)利、義務(wù)和責任，尤其是要通過制度來明確、規(guī)范環(huán)保部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的具體行為和工作程序，使各級環(huán)保部門能夠統(tǒng)一執(zhí)法尺度，更好地履行法定職責，將新《環(huán)境保護法》實施到位。

　　二是制定《辦法》是重拳打擊環(huán)境違法行為的需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、公眾環(huán)境保護意識的增強，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期存在超標、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出環(huán)境問題的排污者，環(huán)保部門僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執(zhí)法手段已經(jīng)力有不逮，需要進一步通過限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的方式，迫使排污者自行整改，制定有針對性的整治方案，優(yōu)化治污工藝或設(shè)備，從根本上解決超標、超總量排污的問題。因此，制定《辦法》，可以使環(huán)保部門在面臨難點焦點問題時，靈活運用責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的手段，有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動環(huán)境監(jiān)管工作。

　　三是制定《辦法》是強化排污者環(huán)境保護責任的需要。根據(jù)國際通行的“污染者負擔”原則，排污者是環(huán)境保護的直接責任主體，有義務(wù)改正其超標、超總量排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問題，也有義務(wù)向社會公開其治污過程及結(jié)果等環(huán)境信息。然而，環(huán)保部門在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)，一些排污者將污染整治當做環(huán)保部門的工作責任，怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏“誰污染誰治理”的主體責任意識。因此，有必要制定《辦法》，通過條文明確排污者應(yīng)作為限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的實施主體，規(guī)定其應(yīng)當承擔的各項義務(wù)，進一步強化排污者的主體責任。

　　四是制定《辦法》是規(guī)范統(tǒng)一相關(guān)制度的需要。限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度是對原《環(huán)境保護法》中限期治理制度的延伸擴展，但由于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法尚未修訂，其中對限期治理制度的條件、決定機關(guān)、超過限期治理期限的處罰等規(guī)定不一致，需要制定專門的配套制度來規(guī)范限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度的執(zhí)行，以解決單行法與新《環(huán)境保護法》在法律適用上的沖突。此外，由于現(xiàn)有的限期治理程序較為復雜，已不能適應(yīng)當前環(huán)境監(jiān)管需求，限期治理制度在新《環(huán)境保護法》中已逐步淡出，需要制定配套《辦法》，使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施更符合環(huán)境執(zhí)法實際需求，具有更強的操作性。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》主要內(nèi)容？

　　答：《辦法》共分四章22條。第一章為總則，規(guī)定了立法目的依據(jù)、適用范圍、信息公開等原則要求；第二章為適用范圍，規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及報請政府停業(yè)關(guān)閉的適用情形及例外；第三章為實施程序，規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實施及解除、終止等程序，并規(guī)定了后督察和跟蹤檢查；第四章為附則，規(guī)定了文本解釋及《辦法》生效時間。

　　《辦法》主要內(nèi)容可以分為以下3部分：

　　一是明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報請政府關(guān)閉的適用情形。新《環(huán)保法》第六十條從法律條文來講，只對超標超總量的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，情節(jié)嚴重的報經(jīng)政府責令停業(yè)關(guān)閉做出了原則性規(guī)定，但從環(huán)保部門執(zhí)法層面而言，必須有明確的適用情形，才能進行合理自由裁量，防止權(quán)力濫用。經(jīng)過廣泛調(diào)研和多次征集各界意見，《辦法》在第二章作出專門規(guī)定。

　　《辦法》第五條將限制生產(chǎn)作為對超標、超日最高總量行為的一般性適用條款；第六條則將新《環(huán)保法》第六十條的規(guī)定細化為6種情形，除第六項為兜底條款外，第一項至第五項對因逃避監(jiān)管行為、排放特殊物質(zhì)超標，超年總量排污，責令限產(chǎn)后仍超標以及因突發(fā)事件超標超總量作了詳細、具體的規(guī)定，有利于執(zhí)法人員準確適用；第八條則對新《環(huán)保法》第六十條的“情節(jié)嚴重”作了一個界定，符合《辦法》中所列4種情形之一的即屬情節(jié)嚴重，由環(huán)保部門報經(jīng)政府責令停業(yè)關(guān)閉。

　　二是細化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實施程序。《辦法》第三章將限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實施程序規(guī)定為調(diào)查取證、審批、告知聽證、決定、送達等若干步驟，并界定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的解除和終止程序，同時明確了環(huán)保部門的后督察和跟蹤檢查義務(wù)。

　　按照《辦法》規(guī)定，決定限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治首先應(yīng)當做好調(diào)查取證工作，在取得充分證據(jù)能夠證明違法行為成立后，書面提交環(huán)保部門負責人審批；其次，在作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前需要告知排污者，并在其申請聽證后組織進行聽證；在前述工作基礎(chǔ)上方可作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定并送達排污者。此外，《辦法》還列明了解除的條件和終止的情形，更便于環(huán)保部門操作。

　　三是加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監(jiān)管力度。為使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施落實到位，加大對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的監(jiān)督力度，《辦法》從兩個方面進行規(guī)定，加以保障。

　　一個是后督察。《辦法》規(guī)定，在排污者被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰。此前環(huán)境保護部出臺的《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》中明確了環(huán)保主管部門應(yīng)當在下達行政處罰決定或行政命令后組織實施后督察的時限、程序和方式，《辦法》中就沒有贅述，直接援引相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　另一個是跟蹤檢查。《辦法》規(guī)定，排污者解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門應(yīng)當在解除之日起30日內(nèi)對排污者進行跟蹤檢查。若跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)其仍有超標超總量排污行為的，則可根據(jù)《辦法》再次啟動限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治程序或者報經(jīng)政府停業(yè)關(guān)閉，并依法處罰或處理，對排污者形成威懾，督促其達標及符合總量控制要求排污。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》的主要特點？

　　答：一是嚴格環(huán)境執(zhí)法與強化企業(yè)自律相結(jié)合。《辦法》最為突出的特點就是根據(jù)新《環(huán)保法》立法精神，將整治超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物造成環(huán)境問題的主體責任落實到排污者，以排污者自律作為限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實施的基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)在3個方面：一是整治方案要備案。《辦法》第十六條規(guī)定，排污者應(yīng)當在收到限制生產(chǎn)決定書或者責令停產(chǎn)整治決定書后，在15個工作日內(nèi)將整改方案報作出決定的環(huán)境保護主管部門備案并向社會公開；二是整治過程要自測。《辦法》規(guī)定，被限制生產(chǎn)的排污者在整改期間，要按照環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范進行監(jiān)測或者委托有條件的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展監(jiān)測，保存監(jiān)測記錄；三是整治責任自己擔。《辦法》規(guī)定，排污者完成整改任務(wù)的，應(yīng)當將整改任務(wù)完成情況和整改信息社會公開情況報環(huán)保主管部門備案，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定自排污者報環(huán)保主管部門備案之日起解除。解除程序的設(shè)置進一步強化排污者的主體責任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調(diào)動排污者的整改積極性；同時，排污者備案提交的各類材料主要用于證明其完成整改的事實，因此需要對其所提交資料的真實性負責。若涉嫌提供虛假資料或篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等，排污者需依法承擔責任，這樣有利于加強排污者自律。

　　二是加大懲治力度與維護公共利益相結(jié)合。《辦法》第七條特別規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設(shè)施的運營單位，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的或?qū)嵤┩．a(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當按照有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)予以處罰，可以不予實施停產(chǎn)整治。誠然，前述排污者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為污染了環(huán)境，損害了人民群眾的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)予嚴肅查處。但如果對前述排污者實施停產(chǎn)整治，將對社會公共安全和利益造成更大的危害。“兩害相較取其輕” ，從社會公共利益的最大化考慮，《辦法》規(guī)定了行政處罰力度不變、但酌情可以不實施停產(chǎn)整治的合理措施。

　　三是加強環(huán)境監(jiān)管與實施信息公開相結(jié)合。新《環(huán)保法》增設(shè)了“信息公開和公眾參與”專章，《辦法》秉承立法原意，在細節(jié)規(guī)定中處處可見信息公開的蹤影。如第四條明確規(guī)定了環(huán)保部門的信息公開，要求環(huán)保部門向社會公開限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息。第十六條、第十七條則要求排污者將整改方案及整改信息向社會公開。這些規(guī)定和要求將使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定更為公開透明，有利于公眾參與，并進行監(jiān)督，從而形成一套政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督的管理模式，保障限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的執(zhí)行到位。

　　四是規(guī)范內(nèi)部程序與保障相對人合法權(quán)利相結(jié)合。考慮到限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治關(guān)系到排污者的重大利益，所以《辦法》在環(huán)保部門下達決定之前的內(nèi)部程序設(shè)計上體現(xiàn)得非常謹慎、嚴密，同時充分考慮到保障行政相對人的合法權(quán)利。如《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當書面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應(yīng)當經(jīng)環(huán)境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，應(yīng)當告知排污者有關(guān)事實、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下環(huán)保部門在具體實施過程中應(yīng)把握的原則？

　　答：一是嚴格依法行政。《辦法》規(guī)定對排污者被責令限制生產(chǎn)后仍然超過污染物排放標準排放污染物的，環(huán)保主管部門可以責令其采取停產(chǎn)整治措施；對排污者被責令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復生產(chǎn)以及停產(chǎn)整治決定解除后，環(huán)保部門跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)其又實施同一違法行為的，環(huán)保部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府責令停業(yè)、關(guān)閉。這些規(guī)定構(gòu)建了從下達限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定到后督察、跟蹤檢查以及后續(xù)處理的環(huán)境監(jiān)管閉環(huán)流程，各級環(huán)保部門必須嚴格按照各階段程序?qū)嵤┫鄳?yīng)行政行為，做到盡職履責。

　　二是合理自由裁量。各級環(huán)保部門在責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治時，應(yīng)處理好限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治與責令改正環(huán)境違法行為的行政命令、行政處罰的關(guān)系。這三者都是環(huán)保部門對超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物這類環(huán)境違法行為采取的行政管理措施，可以并行實施，不相互排斥，也不能相互代替。

　　責令改正和實施行政處罰是對環(huán)境違法行為必須采取的措施，而責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治則需根據(jù)本辦法和實際情況進行合理的自由裁量，在執(zhí)法實踐中靈活運用。實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治一般適用于污染較為嚴重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于能夠立即改正環(huán)境違法行為、完成整治任務(wù)的無須同時采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施。

　　三是強化信息公開。在要求被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的排污者公開相關(guān)信息的同時，作為承擔主要環(huán)境監(jiān)管職責的環(huán)保部門也要依據(jù)污染源監(jiān)管信息公開的有關(guān)規(guī)定，主動公開對排污者的行政處罰和責令改正違法行為情況，責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治情況等環(huán)境監(jiān)管信息，讓公眾及時了解排污者的整治情況，接受社會監(jiān)督。