2010年12月，國務院辦公廳印發了《關于做好自然保護區管理有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，記者就印發《通知》的意義、《通知》的主要內容和下一步如何貫徹落實等問題，專訪了環境保護部副部長李干杰。

　　記者:請您簡要介紹我國自然保護區發展的基本情況。

　　李干杰:建立自然保護區是保護生態環境、自然資源和生物多樣性的有效措施，是加快轉變經濟發展方式、建設生態文明、促進人與自然和諧的重要手段。多年來，各地區、各有關部門重視生態環境和生物多樣性保護，自然保護區工作取得了顯著成效。全國已建立各級各類自然保護區2588處，總面積149萬平方公里，占陸地國土面積的14.9％。我國具有重要生態功能的區域、絕大多數國家重點保護珍稀瀕危野生動植物和自然遺跡都在自然保護區內得到了保護。

　　記者:國務院辦公廳印發《通知》的主要目的和意義是什么？

　　李干杰:國務院辦公廳印發《通知》，我認為是基于以下考慮:

　　一是積極響應聯合國設立國際生物多樣性年的重大舉措。為提高全社會對生物多樣性重要性的認識，切實促進全球生物多樣性保護工作，聯合國將2010年確定為“國際生物多樣性年”。我國成立了“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”，李克強副總理親任主席。李克強副總理要求把保護生物多樣性作為轉變經濟發展方式、建設生態文明的重要抓手，建立健全保護體系，不斷完善政策機制，著力增強科技支撐，深化國際交流合作，以加強自然保護區建設與管理為重點，努力提高我國生物多樣性保護水平，為經濟社會可持續發展提供更加堅實的基礎。

　　二是切實加強我國自然保護區建設管理的客觀需求。近年來，我國自然保護區工作出現了一些新情況和新問題，主要表現在:隨著工業化和城鎮化的加速推進，涉及自然保護區的能源、資源、交通、旅游等開發建設活動日益增多，不合理的開發建設活動削弱了保護區的功能，降低了保護區的價值；自然保護區管護設施建設滯后，日常的保護、管理和運行維護費用尚未完全落實，管理水平和保護效果受到影響；很多保護區設立后，由于采取更為嚴格的保護措施，對當地居民的生產生活帶來了一定影響，保護區與社區矛盾有加劇的趨勢；一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地和生態重要區域尚未建立保護區進行保護，海洋和草原類型保護區的規模落后于保護需求，全國自然保護區的結構和布局不盡合理；一些地方片面認為建立自然保護區會影響和限制地方發展，建立保護區的積極性不高。

　　三是認真履行有關國際公約的具體行動。2010年10月在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》第十次締約方大會上，提出“要在2020年前，通過建立有效管理的保護區，使至少17％的陸地和內陸水體、10％的海洋海岸區域得到保護。”要求各締約方:增加保護區的覆蓋面積，提高保護區的質量和代表性，加強保護區間連通性；增強部門間協調和溝通，將保護區納入國家和經濟發展計劃；制定保護區有效管理的評估指標，在2015年之前對60％的保護區進行評估，并將評估結果送交聯合國環境規劃署。中國作為重視生物多樣性保護的負責任的締約國，印發《通知》就是為了認真履行這些決議。

　　記者:近年來，不合理的開發建設活動對自然保護區形成了很大的威脅和影響，《通知》對此有哪些對策？

　　李干杰:加強涉及自然保護區開發建設活動監管是印發《通知》的主要目的，《通知》對此提出了多項措施和要求。

　　一要強化對自然保護區調整的管理。近年來，對自然保護區范圍或者功能分區進行調整情況不斷增多，有的自然保護區還多次進行調整，個別地方甚至撤銷了已經建立的自然保護區，主要目的還是為了開發建設。為了防止一些地方隨意調整自然保護區而損害其功能，《通知》明確要求任何部門和單位不得擅自改變自然保護區的性質、范圍和功能分區，不得隨意撤銷已批準建立的自然保護區。《通知》規定了自然保護區調整的時限，自然保護區自批準建立或調整之日起，原則上5年內不得進行調整。在調整時要從嚴控制縮小保護區及其核心區、緩沖區的范圍，確保自然保護區功能不發生改變。針對目前地方級自然保護區隨意性大的問題，《通知》要求地方級自然保護區的調整要報省級人民政府審批，并報環境保護部和相關部門備案。也就是說，無論是縣級、市級還是省級自然保護區，調整都要由省級人民政府審批。

　　二要嚴格限制涉及保護區的開發建設活動。《通知》進一步明確自然保護區屬禁止開發區，要嚴格限制涉及自然保護區的開發建設活動，禁止在自然保護區的核心區和緩沖區內開展任何形式的開發建設活動；在自然保護區實驗區內開展的開發建設活動，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。針對一些地方違法違規在自然保護區進行探礦和采礦，《通知》要求要加強管理，限期清理違法違規探礦和采礦活動。針對部分自然保護區內的旅游活動開發過度問題，《通知》要求要進一步加強監管。

　　三要加強涉及自然保護區開發建設項目監管。對于涉及自然保護區開發建設項目，《通知》要求采取“限批”措施。涉及自然保護區開發建設項目的環境影響評價文件，應對項目可能造成的對保護區功能和保護對象的影響作出預測，并提出保護與恢復治理方案。對于未按規定完成生態恢復任務的地區和建設單位，暫停審批其新的涉及自然保護區的建設項目環評文件，并對相關責任人依法予以處罰。

　　四要規范自然保護區內土地和海域使用管理。土地使用與管理問題是自然保護區管理的難點問題，也經常是引起矛盾的焦點。《通知》要求將自然保護區涉及的土地、海域納入土地利用、草地和林地保護等相關規劃統籌考慮，并依法確定保護區的土地所有權和使用權及海域使用權。自然保護區內的集體所有土地，可采取簽訂委托管理協議等方式妥善解決。依法使用自然保護區內土地的單位和個人，不得擅自改變土地用途；禁止破壞、侵占、買賣或者以其他方式非法轉讓自然保護區內的土地。

　　五要加強監督檢查。監督檢查是防止開發建設活動對保護區產生影響的有效手段之一。《通知》要求定期開展自然保護區專項執法檢查和管理評估，嚴肅查處各類違法行為。對于管理不善、保護不力的，要責令限期整改。對于環境和資源受到嚴重破壞，不再符合條件或失去保護價值的，要給予降級或撤銷處理。對于由于人為因素導致自然保護區降級或撤銷的，要追究有關人員的責任。《通知》要求各省級人民政府要建立自然保護區工作考核和責任追究制度，實行任期目標管理。

　　記者:《通知》在提高自然保護區建設管理水平和保護效果方面提出了哪些政策措施？

　　李干杰:一要優化全國自然保護區的結構和布局。要在開展全國生態環境和生物多樣性狀況調查和評價的基礎上，統籌完善全國自然保護區發展規劃。積極推進中東部地區自然保護區發展，將河湖、海洋和草原生態系統及地質遺跡、小種群物種的保護作為新建自然保護區的重點。對于已建保護區，應按照自然地理單元和物種的天然分布進行系統整合，通過建立生態廊道，增強自然保護區間的連通性。對范圍和功能分區尚不明確的自然保護區要進行核查和確認。

　　二要增加資金投入。《自然保護區條例》規定，管理自然保護區所需經費，由縣級以上人民政府安排，國家對國家級自然保護區管理給予適當資金補助。但是，自然保護區大多處于老少邊窮地區，地方財政對自然保護區的支持非常有限，且積極性不高。盡管近年來中央財政不斷加大對自然保護區的投入力度，但我國自然保護區投入總體上仍然不足，導致自然保護區的管護能力建設滯后，管理水平和保護效果受到影響。《通知》除了要求加大對自然保護區的投入力度外，還進一步明確了資金渠道。《通知》規定，國家級保護區的管護基礎設施建設投資由發展改革委納入現有投資渠道中統籌安排，能力建設由財政部以專項資金形式給予補助，日常管理經費要納入省級財政預算。地方級自然保護區的建設和管理經費要參照國家級自然保護區予以保障。

　　三要減少各類園區與自然保護區的交叉重疊。我國除了自然保護區外，還建立了很多風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園等，有些園區之間交叉重疊，一個區域掛多個牌子的情況不少，造成實際管理上的混亂和管理者的無所適從。《通知》在此方面作出規定:設立其他類型保護區域，原則上不得與自然保護區范圍交叉重疊；已經存在交叉重疊的，對交叉重疊區域要從嚴管理。我理解從嚴管理就是要按照自然保護區的規定管理，因為自然保護區的要求是最嚴的。

　　四要增強科技支撐。我國自然保護區建設和管理水平不高的原因之一就是科技支撐不夠，專業人員缺乏。《通知》要求加強生物多樣性基礎理論、保護技術和管理政策等方面的研究，建立自然保護區生態系統、植被和珍稀瀕危物種分布數據庫，建立衛星遙感監測和地面監測相結合的自然保護區生態監測體系。這樣可以及時掌握自然保護區生態環境和自然資源的變化情況，為管理工作提供依據。同時還要求加強對自然保護區管理人員的培訓。

　　記者:設立保護區對當地群眾的生產生活造成了一些影響，《通知》在此方面有什么措施？

　　李干杰:《通知》在解決該問題方面提出了兩項措施。

　　一是加快建立自然保護區生態補償機制。綜合考慮自然保護區功能定位和權屬等特點，加大財政轉移支付力度，逐步提高當地居民基本公共服務均等化水平。對保護區內野生動物對居民造成損害的，應給予補償。

　　二是建立當地居民參加的自然保護區共管機制。吸收當地居民參加自然保護區的保護工作，既增加了保護的力量，又可以增加老百姓的收入，可以將保護工作落到實處。

　　記者:關于《通知》的學習和貫徹，環境保護部有什么樣的安排和打算？

　　李干杰:《通知》重點突出、規定具體、措施明確，針對性和可操作性很強。下一步，我們將圍繞《通知》的貫徹落實，著重做好以下3個方面的工作:

　　一是印發《關于認真落實〈國務院辦公廳關于做好自然保護區管理有關工作的通知〉的通知》，主要開展以下工作:組織開展自然保護區范圍和功能分區的核查和確認；嚴格對自然保護區調整的管理；加強涉及自然保護區礦產資源開發活動監管，會同有關部門對自然保護區內的探礦和采礦情況進行排查，限期清理違法違規活動；加強對自然保護區內旅游活動的監管；完善地方級自然保護區資金機制；加強自然保護區綜合管理等。

　　二是對各地貫徹落實《通知》的有關情況進行督查。

　　三是在匯總各地區和有關部門落實《通知》情況的基礎上，向國務院作出報告。