證據是實施行政處罰的基礎。環境行政處罰證據是指環保部門或法律授權的組織用來證明公民、法人或其他組織違法并應受行政處罰的案件的一切客觀事實，即環保部門實施行政處罰的事實根據。環保部門對違法案件進行查處，必須注重證據和符合證據規則，這是依法執法的要求，也是保護當事人合法權益的要求。

　　《行政處罰法》第三十六條、第三十七條對調查程序、收集證據要求做了原則性規定，《環境行政處罰辦法》結合環境執法實際，對調查取證程序專節做了規定。此次出臺的《環境行政處罰證據指南》(環辦〔2011〕66號，以下簡稱《證據指南》)對《行政處罰法》的原則規定和國家依法行政的要求進行了進一步細化，對環境行政處罰證據的收集、審查和認定活動進一步規范，突出實用性和可操作性。

　　一、制定《證據指南》的必要性

　　(一)制定《證據指南》是規范執法程序的必然要求。

　　《行政處罰法》第三十六條規定，行政機關發現公民、法人或其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。對事實清楚、證據確鑿的行政處罰決定，違法者才能接受和履行，復議機關和人民法院才能支持。反之，證據缺陷有可能導致處罰決定被撤銷。制定《證據指南》，有利于推進環保部門依法行政、規范執法程序工作，扭轉執法實踐中“重實體、輕程序”的做法。

　　(二)制定《證據指南》是環境行政處罰實踐的迫切需要。

　　隨著執法力度的加大，環境行政處罰案件數量呈增長趨勢，當事人法律意識和維權意識也在提高，這對執法人員調查取證提出了更高的要求。但有的執法人員對證據重要性的認識還不高、取證程序還不夠規范、筆錄過于簡單、所取證據不能反映出違法行為。因此，有必要加強對地方調查取證工作的指導，明確證據收集、審查、認定的方法和要求，便于基層執法人員掌握和運用。

　　(三)《證據指南》是《環境行政處罰辦法》重要的配套文件。

　　《環境行政處罰辦法》專節對調查取證環節做了具體規定。其中，許多新的規定，如證據的登記保全、自動監控數據的運用、現場即時監測、查封暫扣措施等需要具體操作細則。為更好地實施《環境行政處罰辦法》，有必要制定《證據指南》與之配套。

　　二、主要特點

　　《證據指南》介紹了環境行政處罰證據，分析了各種證據形式的特點，闡明了收集證據的方式和要求、審查證據的方法和要求、證據效力的判斷方法，提供了常見證據的證明對象示例、常見環境違法行為的事實證明和證據收集示例、常見證據制作示例。

　　它適用于全國各級環保部門辦理行政處罰案件時收集、審查和認定證據的工作，但不具有強制性，主要為行政處罰案件調查人員和審查人員提供參考和指導。

　　(一)細化操作，加強指導，以破解取證難題。

　　《證據指南》采用一般原理、要求與具體示范相結合的形式，力圖做到易懂、易學，方便基層執法人員掌握運用。正文部分介紹了環境行政處罰案件的主要證據形式及特點，闡明了收集、審查、認定各種證據的方法和要求。附則部分以示例形式告訴執法人員哪種違法行為該取什么證據，如何制作筆錄，調查詢問筆錄需要問哪些問題等。

　　《證據指南》緊密聯系環境執法工作的實際，對調查取證中的薄弱環節、執法容易出現偏差的地方進行了詳細的規定。如規定了當事人拒絕在筆錄上簽名時，執法人員應當注明情況，并由兩名執法人員簽名。有其他人在現場的，可請其他人簽名。還可以用錄音、拍照、錄像等方式記錄證據收集的過程和情況。這就解決了以往困擾執法的當事人不配合取證工作就無法進行的難題。

　　(二)突出重點，詳細規范了幾種常用證據形式。

　　調查詢問筆錄是主要環境違法行為取證中的必要證據，也是執法人員收集審查證據的薄弱環節，在征求意見過程中，地方環保部門對這一內容最為關注。《證據指南》對調查詢問筆錄的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面均做了詳盡規定，并在附件中明確了哪幾類環境違法行為的取證中，調查詢問筆錄屬于必要證據，并以違反環評和“三同時”制度為例，示范了調查詢問筆錄的詢問、制作內容。

　　環境監測報告是環境行政處罰的主要證據形式之一，其數據報告具有科學性，證明力較強。《證據指南》對環境監測報告的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面也做了詳盡規定，還明確了環境監測報告的證明效力優于其他書證、視聽資料和證人證言。

　　自動監控數據是《環境行政處罰辦法》規定的一種新的證據形式，對于如何將自動監控數據用于行政處罰，《環境行政處罰辦法》沒有詳細規定，各地在執法實踐中進行了有益探索，但做法還不統一，此次《證據指南》對自動監控數據做了嘗試性規范，對自動監控數據的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面做了詳盡規定，對執法實踐具有指導作用。如《證據指南》規定對自動監控數據審查，主要從有無環保部門出具的自動監測設備有效性審核文件(包括比對監測報告和現場核查報告)及有效性審核合格標志發放文件；形成和收集是否合法；是否殘缺；是否為原始數據，有無偽造、剪裁、刪改跡象；是否明顯失真等5個方面進行審查。

　　(三)邊講解邊示范，突出實用性，便于基層掌握。

　　調查取證是環境執法日常工作的主要內容，證據審查與認定是案件審理部門的職責之一，考慮到一些基層執法人員要掌握深奧的證據原理和復雜的取證程序十分不易，《證據指南》在制定過程中廣泛征求一線執法人員的意見，他們最需要什么就制定什么樣的指南，突出實用性。

　　有的執法人員反映，《環境行政處罰辦法》第三十二條規定的7種證據形式有些抽象，執法人員并不需要明確區分哪些是書證、哪些是物證，他們只想知道現場取證要取回哪些材料。于是《證據指南》在附件一中列出了17種常見的證據材料，如企業營業執照復印件、群眾舉報材料、環評批復文件、當事人生產記錄和環保設施運行記錄、自動監控數據、排污許可證、排污申報通知書、排污費核定通知書、排污費繳費通知單、居(村)民或受害人的陳述等，以及這些證據材料用于證明什么事實。

　　又有執法人員提出，難道調查一個環境違法行為就需要取回上面這么多的證據材料嗎？哪些是必須的？哪些是可以選擇的？于是《證據指南》在附件二中列舉了11種常見的環境違法行為，每一種行為需要證據的主要事實是什么，需要收集的必要證據是什么，可以收集的補充證據有哪些。例如違反環境法律規定造成環境污染事故的，需要證據的主要事實有違反法律規定的事實；排放污染物的事實；造成環境污染事故的事實；直接經濟損失的數額大小等4項。需要收集的必要證據有當事人的身份證明；調查詢問筆錄，或者現場檢查(勘察)筆錄；環境監測報告，或者通過有效性審核的自動監控數據；環境污染損害評估鑒定、漁業損失鑒定、農產品損失鑒定、合同、發票等損失統計材料等4項。可以收集的補充證據有現場照片、錄像；環境監察記錄；環境影響評價文件、建設項目環保竣工驗收監測或調查報告(表)；環保部門的環評批復、環保竣工驗收批復；附近居(村)民或者受害人的證言；環保部門處理違法行為的行政決定；投訴、舉報、信訪材料等7項。《證據指南》這種分類指導的方式，使執法人員到了現場可以“照方抓藥”，簡化了執法。

　　還有執法人員追問，既然調查詢問筆錄是主要環境違法行為取證中的必要證據，那么筆錄應該怎樣制作，應該問當事人哪些問題呢？于是《證據指南》在附件三中以涉嫌違反環評、“三同時”制度為例，示范了調查詢問筆錄、現場檢查筆錄、現場照片與錄像的說明等常見證據制作情況，也就是執法人員俗稱的“執法模板”，使執法人員調查詢問時能問全面、能問到點上，確保辦案質量的提高。

　　環境保護部環境監察局供稿

來源：中國環境報